19 ianuarie 2015

Reforma ne-otova (8): riscuri, probleme anticipate, soluții posibile și un ”must do”

Cred că am demonstrat, deja (mai ales în postarea anterioară), că procesului de descentralizare este unul extrem de complex și trebuie negociat consistent, cu toți purtătorii de interese și, pe această bază, pregătit atent – la nivel de conținut, calendar, finanțare etc. Experiențe similare au evidențiat, pe lângă condițiile deja menționate anterior (v. http://deceeducatia.blogspot.ro/2015/01/reforma-ne-otova-6-descentralizarea.html), și o serie de bariere și riscuri specifice, rezultate din situația concretă a sistemului școlar actual. De exemplu:
  • Schimbările politice, care pot afecta coerența politicii publice de descentralizare, și lipsa acordului politic în privinţa obiectivelor, etapelor şi conţinutului măsurilor de descentralizare, schimbului de date și formării unitare a personalului cheie.
  • Nealocarea resurselor financiare necesare: nu știu de ce, la noi, se consideră că reforma se poate face așa, de la sine, fără bani în plus pentru pregătire, implementare și, mai ales, pentru evaluare. Doar un exemplu: chiar dacă experiența internațională arată că, pentru evaluare, este realistă alocarea a 7-8% din bugetul unei intervenții, la noi, de regulă, sunt alocate pentru evaluare fie foarte puține resurse, fie deloc.
  • Reconstruirea inadecvată a cadrului legislativ, ceea ce face dificilă (și chiar imposibilă) realizarea, de către instituţiile implicate, a rolurilor, funcţiilor şi atribuţiilor prevăzute prin strategia de descentralizare. Foarte multe schimbări nu au putut fi realizate pentru că, pur și simplu, existau prevederi legale contrarii. De exemplu, lucrul cu elevii pe grupe temporare la diferite discipline sau predarea în echipă (”team teaching”) nu au putut fi introduse pentru că nu poți plăti două cadre didactice pentru aceeași oră de curs – chiar în condițiile în care ar fi bani în buget.
  • Introducerea prea rapidă a descentralizării (fără ca instituţiile implicate şi personalul cheie să aibă capacitatea necesară) și în absența elementelor culturale obligatorii. De exemplu, pot să apară neclarități privind delimitarea ariilor de autoritate şi răspundere ale diferitelor instituții și niveluri de decizie – ceea ce poate duce fie la neacoperirea unor domenii decizionale importante, fie la suprapunerea atribuțiilor mai multor instituții sau niveluri – cu conflictele aferente. În plus, foarte multe schimbări nu s-au finalizat pentru că au continuat, chiar într-un cadru normativ nou, vechile practici întărite de cultura organizațională existentă (după modelul: ”zicem ca ei și facem ca noi”). Tototodată, în unele situații, a început jocul ”cine e șeful” între diversele persoane cu funcții de conducere.
  • Lipsa formării personalului cheie privind noul cadru strategic, legislativ și operațional. O altă prejudecată, larg răspândită, este că o schimbare poate fi introdusă prin lege, fără a-i pregăti pe cei afectați, într-un fel sau altul, de respectiva schimbare. În acest sens, trebuie menționată lipsa acută a expertizei necesare în domeniul monitorizării și evaluării. 
  • Lipsa sistemelor şi a instrumentelor de planificare, monitorizare şi evaluare – mai ales lipsa / necolectarea datelor relevante şi neutilizarea sistemului de indicatori privind starea sistemului, singurul care ne poate da măsura succesului sau eșecului unei reforme. În prezent, au început să existe date, dar ele nu sunt corelate și, mai ales, nu sunt utilizate în procesul decizional.
  • Lipsa de interes a unor persoane / grupuri / instituții cheie pentru dezvoltare profesională, respectiv instituțională, și existența unor probleme de comunicare, promovare și relații publice – de exemplu, inadecvarea mesajelor la nevoile şi interesele instituţionale sau ale purtătorilor de interese.
Negocierea ariilor de autoritate și răspundere, precum și stabilirea clară a procesului și a circuitului decizional trebuie să ducă la răspunsuri concrete la  întrebări legitime, luând în considerare interesele părților interesate, dar și ordinea de prioritate în satisfacerea acestora. Mai jos, oferim câteva exemple (dintr-o listă aproape inepuizabilă) de astfel de întrebări, multe dintre ele incomode (și, din acest motiv, evitate), cu sublinierea faptului că răspunsurile date în alte sisteme școlare sunt foarte diferite. Aceste întrebări, puse în mod repetat, chiar obsesiv, nu au primit răspuns pentru că ating niște aspecte sensibile, care țin de valorile și principiile unei educații de calitate. Decât să recunoști, pe față, că te interesează mai mult stabilitatea pe post a profesorului decât calitatea prestației lui, mai bine te faci că nu auzi întrebările respective. De exemplu:
  • Care va fi natura contractului cadrului didactic? Vor mai exista titulari sau suplinitori? Este nevoie de un statut special sau profesorul va fi angajat pe ”dreptul comun” (Codul Muncii)? Cine şi cum va realoca personalul didactic în situaţii de restrângere de activitate? Interesul cui va fi primordial în această realocare: al elevilor din școală sau al cadrului didactic respectiv?
  • Cum se va asigura finanţarea curriculum-ului la decizia școlii (cdș), având în vedere faptul că, de exemplu, costul unui “opţional” de educaţie antreprenorială este diferit de cel al unui opţional de TIC, de gospodărie sau de instrument muzical? Acceptăm, pe această bază, inegalități în finanțarea elevilor pentru a oferi ”educație pentru fiecare / pe măsură”? Echitate în finanțarea per capita înseamnă finanțare egală pentru toți sau, dimpotrivă, o finanțare diferențiată, în funcție de nevoi? Cine va defini aceste nevoi? Sau este momentul să găsim un sistem mai bun de finanțare decât cel ”pur” per capita
  • Care va fi proporţia optimă, pentru fiecare nivel de învăţământ şi pentru fiecare tip de unitate şcolară, între curriculumul nucleu şi cdş? Putem accepta ca școala să facă ce-o taie capul (profesorii să predea disciplinar sau nu, o clasă să aibă 3 discipline în catalog sau 20, să se predea matematica în 6 ore pe săptămână sau numai în una etc.), cu condiția ca rezultatele învățării să fie cele scontate și evaluate? Care este limita libertării curriculare a școlii și, pe cale de consecință, în privința utilizării resursei umane?
  • Cine şi cum va realiza încadrarea cu personal a unităţilor şcolare care, din cauza situaţiei concrete (prezenţa unor factori de risc cum ar fi izolarea, sărăcia etc.) şi nu din vina lor, nu vor fi capabile să facă singure acest lucru? Se va asigura o finanțare suplimentară până la nivelul în care salariul va deveni atractiv și va fi ”bătaie” pe postul respectiv? Care va fi libertatea școlii să negocieze salariul profesorilor pornind de la factorii de risc existenți în comunitate sau de la alți factori?
  • Cum pot fi motivaţi membrii Consiliului de Administrație (CA) să participe la luarea deciziei? Este pertinentă acordarea unei indemnizaţii? Cum vor fi luate deciziile în cadrul CA? Ce se întâmplă, de exemplu, cu deciziile financiare adoptate cu majoritate de voturi, dar la care reprezentantul primăriei/consiliului local se opune? Poate fi primăria/consiliul local obligat să respecte aceste decizii și să finanțeze o activitate/un program cu care nu a fost de acord?
  • Cum vor fi finanțate activitățile extracurriculare care, se pare, au un efect pozitiv asupra participării școlare? Va exista un fond la nivelul școlii? Vor fi finanțate de părinți (cum se întâmplă în alte sisteme)?
  • Cum va fi împiedicat un anumit grup de interese să impună o decizie contrară intereselor altor actori? De exemplu, cadrele didactice, care deţin majoritatea în CA, vor putea sau nu să impună un cdş care nu respectă opţiunile părinţilor şi ale comunităţii, dar asigură norme pentru profesorii din școală?
  • Care va fi rolul ISJ ? Cum se va realiza inspecţia şcolară în condiţii de descentralizare, în care şcoala nu va depinde de Inspectorat nici financiar și nici în privinţa personalului? În acest context, care va fi relaţia între inspecţia şcolară (realizată de ISJ) şi evaluarea instituţională (realizată de ARACIP)? Mai este nevoie de două instanțe de evaluare externă, sau ele pot fi unificate într-o singură instituție, depolitizată, profesionalizată și independentă față de Minister?
Şirul de întrebări poate continua la nesfârşit, dar numai dezbaterea publică şi pilotarea (obligatorii, în opinia mea) pot găsi cele mai bune răspunsuri.

Având în vedere importanța, complexitatea și caracterul ”delicat” al problematicii, etapizarea implementării este, în opinia mea, absolut necesară. Introducerea managementului descentralizat (cu o perioadă de probă și sub o monitorizare atentă) se va realiza treptat, numai pe măsură ce unităţile şcolare şi autorităţile publice dobândesc capacitatea logistică, instituţională şi competenţele necesare. Toate programele menţionate vor trebui negociate cu toate părţile interesate şi operaţionalizate în vederea implementării. Experienţa altor sisteme de învăţământ a dovedit că o descentralizare grăbită, nepregătită, poate produce efecte “perverse” – de la pierderea coerenţei sistemului, până la accentuarea inechităţilor. Introducere treptată și flexibilă a managementului descentralizat va fi benefică din mai multe motive:
  • Va rezolva problema pilotării: dacă, de exemplu, în primul an vor fi selectate doar câteva sute de școli, ele vor putea fi alese ca eșantion pilot reprezentativ. De asemenea, va fi posibilă corectarea din mers a problemelor determinate de diversitatea geografică, culturală şi etnică a mediilor în care funcționează școlile.
  • Va fundamenta procesul pe o evaluare atentă a capacității instituționale a școlilor și autorităților locale de a funcționa într-un mediu descentralizat, din punct de vedere tehnic, dar și cultural.  În acest sens, pledăm pentru introducerea noului management descentralizat prin contract tripartit, semnat de școală, autoritatea locală și Minister. 
  • Va asigura o alocare treptată a resurselor. Ar fi nerealist să presupunem că vor fi disponibile, imediat, toate resursele necesare pentru descentralizare. În funcție de resursele disponibile (pentru formare și alte măsuri directe – de exemplu, flexibilizarea salarizării - și compensatorii – de exemplu, sprijinirea financiară a școlilor cu rezultate slabe datorate mediului de proveniență a elevilor), va fi stabilit numărul unităților care intră în proiect.
  • Va asigura reversibilitatea procesului: școlile care nu pot funcționa în noul context (de exemplu cele care funcționează în comunități care acumulează factorii de risc sau școlile care eșuează în tentativa de îmbunătățire a calității), vor putea să rămână sau, respectiv, să revină în administrația centrală – cel puțin până la îmbunătățirea capacității instituționale sau până la atenuarea influenței factorilor de risc.
  • Va facilita monitorizarea și, mai ales, evaluarea procesului. Subliniem, încă o dată, faptul că va fi necesară o evaluare profesionistă, cu o metodologie solidă (încluzând evaluarea contrafactuală de impact, analiza cost-beneficiu etc.). De asemenea, o evaluare atentă de tip formativ va duce la măsuri corective optime, ”în timp real”.
  • Va face posibil controlul abuzurilor. În mod cert, vor fi profesori, directori, primari, consilieri loicali, inspectori etc., care vor abuza de autoritatea sporită oferită prin descentralizare, în interes personal (avem destule exemple în acest sens, chiar în condiții de centralizare). Pe de altă parte, însă, persoana potențial abuzivă, fiind mai aproape de ”clienți” și depinzând de ei, va fi mai reticentă în aceste tentative. De aceea, cred că fluturarea amenințării că sporirea autorității decizionale la nivel local îi va transforma, automat, pe toți primarii sau directorii de școli în tirani abuzivi este doar o sperietoare, fenomenul putând fi combătut prin monitorizare atentă și prin asigurarea transparenței reale a procesului decizional, la toate nivelurile. 
În încheiere, cred că a devenit evident faptul că depolitizarea administrației publice (nu numai în educație, dar și în alte domenii sensibile cum ar fi sănătatea, justiția, armata, ordinea publică etc.), a devenit o problemă de viață și de moarte, o problemă de securitate națională: politizarea excesivă a societății are numai efecte negative - economice, sociale, culturale, la nivel identitar etc. Niciun proces de schimbare, care implică profesionalism și competență, nu poate avea loc în condițiile în care lipitorii de afișe și amantele suspușilor ajung la butoane. Politizarea, împreună cu corupția asociată (să nu uităm că filierele corupției se vădesc a fi filiere politice!), au devenit obstacolele majore în calea modernizării societății românești.

15 ianuarie 2015

Reforma ne-otova (7): descentralizarea nu e simplă!

După ce am trecut în revistă istoricul singurei tentative guvernamentale serioase de descentralizare în învățământul preuniversitar (precum și câteva ”sfaturi” de la cei care au greșit înaintea noastră) și având în vedere că elementele de politică educaţională privind descentralizarea nu sunt negociate și, în consecință, nici cele operaționale nu sunt configurate, exerciţiul prezent are ca intenție doar să evidențieze câteva condiții, care justifică necesitatea unui management atent al complexității, fără de care o politică publică în acest sens nu poate avea succes (așa cum demonstrează numeroase exemple de bune sau de rele practici). Nu cred să mai existe o altă politică publică în domeniul educației, care să implice un număr comparabil de actori și de instituții și care să necesite atâtea schimbări la nivel normativ, organizațional, cultural etc. Din acest motiv, poate, există și relativ puține exemple de politici de descentralizare cu succes dovedit.

Complexitatea duce, într-o reformă ne-otova, la necesitatea unui management optim al schimbării (adică planificarea, organizarea, implementarea, monitorizarea, evaluarea și revizuirea) pe cel puțin cinci dimensiuni:
  • Schimbarea simultană și coerentă a legislației din mai multe domenii (financiar, gestiunea personalului, administraţia locală, luarea deciziilor şi transparenţa decizională etc.).
  • Introducerea simultană a unor schimbări la nivel individual și instituțional, la nivel local, regional și național.
  • Funcționarea simultană, pentru o perioadă de timp, a două sisteme de gestiune: cel nou (pentru școlile și autoritățile locale care trec la noul sistem) și cel vechi (pentru școlile și autoritățile locale care nu funcționează sau nu pot funcționa în noile condiții).
  • Obținerea informațiilor necesare și relevante, precum și capacitatea de a opera cu mari cantități de date, care să ducă, în timp real, la cele mai adecvate răspunsuri la nevoile și problemele locale identificate pe parcursul implementării.
  • Evaluarea intervenției pe baza unor criterii multiple, folosind metodologii multiple și în etape diferite (ex-ante, intmediară, ex-post).
În această postare voi da doar câteva exemple de programe și acțiuni necesare, indiferent de cum va arăta proiectul concret, real, de descentralizare. De exemplu, la nivel individual, trebuie definit foarte clar cine răspunde și pentru ce răspunde. Cu alte cuvinte, va trebui redefinit sistemul de răspundere publică individuală (“accountability”) pentru persoanele cheie. Este vorba de directorii de unităţi şcolare, primarii şi preşedinţii consiliilor locale şi ai consiliilor judeţene, alţi membri ai consiliilor de administraţie, inspectorii școlari, șefii de departament din Minister şi conducătorii instituţiilor coordonate / subordonate Ministerului etc. Aceste persoane vor trebui să ia decizii optime și corecte (în limita autorităţii legale), să colaboreze, dacă este cazul, cu alte persoane şi instituţii în procesul decizional, să raporteze autorităţilor competente modul de realizare a atribuţiilor stabilite prin actele normative, să răspundă, public, pentru deciziile luate, în faţa părţilor interesate, a autorităţilor competente şi a opiniei publice. Pentru a îndeplini atribuții schimbate, este absolut necesară dezvoltarea managerială şi profesională a personalului cheie, pentru care trebuie asigurate finanţarea şi baza logistică corespunzătoare, precum și programe de formare în domeniile considerate prioritare.

La nivel instituţional intermediar (local, judeţean şi regional), la fel, este necesară dezvoltarea capacității de funcționare într-un mediu descentralizat. În primul rând, sunt necesare redefinirea sistemului de răspundere publică pentru toate aceste instituţii (în același mod în care se face și pentru persoanele cheie implicate) și redefinirea circuitului decizional pentru diferitele tipuri de decizii (curriculare, financiare, privind resursele umane etc.). Instituţiile cheie de la nivel local, judeţean şi regional afectate de descentralizare sunt (de jos în sus): unităţile şcolare (cu consiliul de administraţie şi directorul, ca niveluri decizionale de bază, şi consiliul profesoral ca organism auxiliar de decizie); primăriile, consiliile locale și consiliile de dezvoltare locală (de exemplu, CLDPS pentru învăţământul profesional şi tehnic); alţi parteneri instituţionali din comunitate (agenţi economici, biserică, autorităţile financiare, autorităţile sanitare etc.); consiliile judeţene şi inspectoratele şcolare judeţene; agenţiile și consorțiile de dezvoltare regională etc. 

O discuție aparte trebuie purtată în privința inspectoratelor școlare – a căror utilitate este pusă sub semnul îndoielii, mai ales într-un sistem descentralizat. Analize recente (McKinsey 2010 - http://www.mckinsey.com/client_service/social_sector/latest_thinking/worlds_most_improved_schools) arată că un nivel intermediar (care, la noi, este reprezentat de inspectoratele școlare) este necesar și util, mai ales în situația în care este nevoie de îmbunătățiri masive și rapide la nivelul rezultatelor învățării. Acest nivel, evident reformat, depolitizat și profesionalizat, ar trebui să asigure implementare unitară dar și adaptată condițiilor locale, să ofere evalure, feed back și sprijin pentru școli în implementarea politicilor publice, constituindu-se, totodată, în instanțe de apel pentru plângeri și petiții. 

Aceasată redefinire (și dezvoltare a capacității instituționale) necesită, de asemenea, o bază logistică adecvată (inclusiv suport hardware și software pentru luarea deciziei și asigurarea interconectivităţii instituţiilor implicate). Dar, cel mai important lucru devine, la acest nivel, crearea “limbajului comun” necesar comunicării, construit pe baza unor indicatori comuni și a unor baze comune de date. În acest sens, va fi necesară realizarea unui acord privind schimbul de date, care să prevadă cine are dreptul să ceară o anumită informaţie, cine o produce, când și sub ce formă, cine o prelucrează şi cine o utilizează, care sunt regulile privind schimbul de informaţii, calendarul constituirii şi actualizarea bazelor de date etc. 

Pe această bază, vor putea fi elaborate şi legiferate “manualele de operare / de proceduri” la nivel instituțional și interinstituţional, pentru diferitele tipuri de decizie, construite pe baza principiilor anterior enunțate (inclisiv cel al subsidiarității - invocat cu altă ocazie). Aceste manuale trebuie să fie simple și să asigure transparenţa procedurilor de operare. Nu trebuie uitat faptul că transparenţa asigură coerenţa sistemului, contribuie la evaluarea adecvată a calităţii educaţiei şi a eficienţei utilizării resurselor și reprezintă, totodată, mai ales în privinţa utilizării resurselor, cea mai eficientă armă anti-corupţie.

Pentru nivelul instituțional național descentralizarea nu înseamnă, nicidecum, scăderea importanţei, ci doar schimbarea rolului şi a funcţiilor instituţiilor centrale. Având în vedere că managementul operaţional va fi transferat la nivel local sau regional, la nivel central va fi consolidată dimensiunea mangerială strategică şi cea profesională. Instituţiile cheie de la nivel naţional vizate prin procesul de dezvoltare instituţională vor fi ministerele (care nu știu cum se vor numi – dată fiind schimbarea frecventă a denumirilor) care răspund de educaţie, muncă și protecție socială, administrația publică locală, finanțele, precum și serviciile şi agenţiile în subordonarea / coordonarea acestor ministere.

Dezvoltarea capacităţii instituţionale la nivel național cuprinde aceleași elemente: restructurarea unor instituţii, redefinirea sistemului de răspundere publică, redefinirea circuitului decizional – inclusiv prin manuale noi de operare / de proceduri - și asigurarea bazei logistice. Reconstrucţia instituţiilor centrale devine necesară pe două dimensiuni: debirocratizare şi profesionalizare. Un sistem descentralizat nu mai poate fi administrat la nivel central şi nici nu mai poate fi condus cu mijloacele specifice structurilor “raţional-birocratice”. Ca atare, structurile administrative vor trebui înlocuite cu cele manageriale, iar accentul va fi pus pe funcţiile strategice: proiectare / planificare strategică şi elaborare de politici educaţionale, coordonare şi comunicare (în interiorul şi cu exteriorul sistemului de învăţământ), monitorizare şi evaluare. În plus, structurile ”expert” ale Ministerului (care răspund de curriculum, evaluarea rezultatelor școlare, dezvoltarea unor segmente ale sistemului de învățământ, evaluarea calității etc.) vor fi complet depolitizate și vor căpăta un rol sporit în asigurarea coerenţei sistemului şcolar şi în atingerea ţintelor strategice ale reformei. Nu în ultimul rând, va trebui dezvoltată cercetarea educaţională, iar rolul Institutului de Ştiinţe ale Educaţiei va trebui consolidat. 

La nivel național este necesară și modificarea complexă a legislației (din educație, financiară, a relațiilor de muncă, a administraţiei publice locale etc.) în vederea descentralizării. Un proces reformator de o asemenea amploare va afecta, cu siguranţă, sistemul legislativ, încă tributar concepţiei birocratice şi centraliste. Pentru a evita perturbări majore la nivel național, pe parcursul pilotării și implementării descentralizării (etapizată – v. postarea următoare), este necesară o fază tranzitorie, în care vor funcționa, simultan, două cadre normative: cel nou, pentru școlile și autoritățile locale care trec la noul sistem, și cel vechi, pentru școlile și autoritățile locale care nu funcționează sau nu pot funcționa în noile condiții. Din același motiv, este necesară și o strategie naţională de promovare a modelului de descentralizare. Având structuri reformate, având capacitate instituţională, având şi un cadru legislativ corespunzător, strategia de descentralizare va trebui comunicată și promovată pentru a convinge actorii educaţionali esenţiali de avantajele ei pe termen lung (chiar dacă, pe termen scurt vor apărea, cu siguranță, şi disfuncţii - inarente, de altfel, oricărui proces de învățare individuală și organizațională). 

Pe scurt, descentralizarea prezintă trăsăturile procesului de schimbare (și învățare individuală și instituțională), așa cum a fost el descris de Kurt Levin: 
  • Dezghețul” sistemelor de autoritate și răspundere la nivel individual și instituțional.
  • Mișcarea”, schimbarea efectivă a ariilor de autoritate și răspundere, urmată de dezvoltare personală, managerială și de un nou design instituțional.
  • Reînghețul” – prin implementarea unui nou cadru legislativ, a unor noi proceduri, a noului cadru instituțional și managerial.

12 ianuarie 2015

Reforma ne-otova (6): Descentralizarea - puțină istorie

În 2005, Ministerul Educației a elaborat o politică publică privind descentralizarea, prezentată iniţial în două documente, supuse dezbaterii publice: “Descentralizarea învăţământului preuniversitar - Proiect” şi “Distribuirea funcţiilor pe niveluri de decizie”. Ulterior, în forma revizuită, aceste două documente au fost concentrate într-unul singur,  care a fost aprobat la nivel guvernamental prin Memorandum. Dincolo de conținutul acelei politici (un eșec relativ, fapt evidențiat și printr-un raport de evaluare externă), principiile invocate sunt actuale și pertinente - fiind invocate și de mine, în postările anterioare (cu excepția ultimelor trei, care vor fi tratate mai încolo):
  • Răspunderea publică.
  • Autonomia instituţională.
  • Apropierea centrului de decizie de locul actului de educaţie.
  • Transparenţa actului decizional.
  • Subsidiaritatea.
  • Valorizarea resursei umane.
  • Diversitatea culturală şi etnică.
  • Abordarea etică a serviciului educaţional.
În perioada de elaborare a acestei strategii, a fost organizat la București un seminar regional privind descentralizarea, finanțat de SEE-EDU-COOP - Regional Capacity Building Seminar on Decentralization in Education – Bucureşti, 6-7 Februarie 2004 (mai există și acum site-ul (!!): http://www.see-educoop.net/portal/id_workshop_bukaresta.htm) care a fomulat o serie de concluzii și recomandări (pe care le-am prelut, cu mici modificări și completări din alte surse, în lucrarea menționată, scrisă acum 8 ani):
  • Inexistenţa unui model unic al descentralizării şi nici măcar a unor concepte înţelese unitar. Ca urmare, descentralizarea trebuie văzută va un proces de învăţare individuală şi organizaţională.
  • Subordonarea politicilor şi strategiilor de descentralizare faţă de politicile şi strategiile de reformă în educaţie, elaborate la nivel naţional, şi internaţional.
  • Corelarea descentralizării în educaţie cu descentralizarea în alte domenii – dezvoltare teritorială, administraţie publică, munca, sănătatea etc.
  • Cu cât descentralizarea este mai profundă, cu atât necesitatea unor sisteme naţionale, unitare şi coerente, de evaluare şi de asigurare a calităţii, este mai mare.
  • Necesitatea creării consensului principalelor grupuri de interes în jurul principiilor, conţinutului şi calendarului descentralizării.
  • Acordarea de timp suficient pentru ca schimbările să devină efective, avantajele să devină evidente iar stimulentele să-şi facă efectul.
  • În unele cazuri, reglementările legale au fost anterioare schimbărilor, în altele cadrul legal a urmat producerii schimbărilor.
  • Cauzele externe ale descentralizării sunt mai importante decât cele interne. Ca urmare, procesul a demarat, de cele mai multe ori, ca rezultat al presiunilor externe şi nu ca o iniţiativă internă sistemului educaţional. Ca urmare, strategiile şi măsurile de descentralizare au fost orientate, cu precădere, spre satisfacerea nevoilor părţilor interesate din exteriorul sistemului.
  • Nu trebuie uitată globalizarea ca factor dinamizator al descentralizării prin piaţa globală de produse şi servicii educaţionale, în condiţiile aplicării principiului “gândeşte global dar acţionează local”.
  • Descentralizarea curriculară implică extinderea posibilităţilor de alegere, care, la rândul ei, creşte costurile educaţiei. Ca urmare, finanţarea educaţiei trebuie să ia în calcul şi costurile diversificării curriculare (de exemplu, formula de finanţare poate conţine coeficienţi de corecţie legaţi de CDŞ).
  • Există, deja, dovezi obiective care demonstrează creşterea performanţelor şi a calităţii educaţiei ca urmare a responsabilizării nivelului local de decizie (realizată, de regulă, prin descentralizare). Evaluările internaționale (inclusiv PISA) și studiile de eficiență financiară au demonstrat că, în sistemele în care autonomia instituţională se combină cu mecanisme puternice de răspundere profesională, rezultatele şcolare sunt superioare, iar resursele financiare şi materiale sunt mai bine utilizate.
  • Sistemele descentralizate, bazate pe autonomie locală nu au niveluri centrale slabe, ci dimpotrivă, Ministere puternice.
  • Există o serie de măsuri luate, care, indiferent de cultura şi de contextul în care procesul s-a desfăşurat, au favorizat succesul programelor de descentralizare: sisteme avansate de monitorizare şi evaluare care oferă feed-back puternic şi continuu atât unităţilor şcolare cât şi comunităţii; un sistem stimulativ de recompensare a performanţelor înalte; sisteme de sprijin pentru actorii cu performanţe mediocre şi care nu-şi pot creşte performanţa prin mijloace proprii.
  • Un climat care încurajează performanţe înalte şi calitatea: încurajarea dezbaterilor publice privind calitatea educaţiei, profesionalizarea cadrelor didactice, formarea de calitate a managerilor şcolari, introducerea unor sisteme avansate de management al calităţii; sprijinirea inovaţiilor şi transformarea şcolilor în instituţii care învaţă şi se dezvoltă autonom.
  • Crearea capacităţii instituţionale, la toate nivelurile şi pentru toate instituţiile implicate, pentru: perceperea, analiza şi interpretarea feed-back-ului extern; managementul strategic; managementul conflictelor; cunoaşterea şi aplicarea cadrului normativ – legislație dar şi politici şi strategii.
  • Dezvoltarea sistemelor de răspundere publică și de transparență decizională.
  • Neutralitatea politică.
  • Realizarea schimbărilor instituţionale prin parteneriatul dintre sectorul public şi cel privat, mai ales în privinţa introducerii unor noi instrumente manageriale (cum ar fi managementul prin obiective şi managementul prin rezultate).
  • Necesitatea abordării descentralizării din perspectiva “învăţării pe tot parcursul vieții”, şcolile urmând să devină centre educaţionale şi culturale ale comunităţii, iar serviciile educaţionale puse la dispoziţie comunităţii vor depăşi oferta clasică abordând noi grupuri ţintă (în special adulţii) şi noi tipuri de programe (economie casnică, TIC etc.).
  • Existenţa unor tensiuni – etnice, religioase etc. – pot face descentralizarea foarte dificilă. Ca urmare, în astfel de situaţii, este necesară o atenţie sporită aspectelor ce ţin de interculturalitate – atât pe plan curricular dar şi în privinţa politicilor de personal şi financiare.
  • Trebuie acordată o atenţie sporită “noilor inechităţi” apărute ca urmare a diferenţelor economice, culturale, etnice etc. dintre comunităţi. De exemplu în Suedia, pentru a compensa diferenţele de resurse între comunităţi, statul intervine cu un sistem de granturi, acordate după criterii bine stabilite. Şi experienţa franceză a “zonelor de educaţie prioritară” (ZEP) este relevantă în acest sens. De asemenea, trebuie împiedicată segregarea, din iniţiativă locală, pe criterii etnice, religioase sau de altă natură.
  • Existența riscului ca, în absenţa unui sistem performant informatic, de comunicare şi de schimb de bune practici, instituţiile şcolare autonome să încerce să “reinventeze roata”.
  • Existența riscului scăderii fondurilor şi a finanţării educaţiei – prin trecerea bruscă şi fără pregătire a atribuţiilor în acest sens de la nivel central la nivelul autorităţilor publice locale.
  • Existența riscului orientării exclusive spre piaţă a producţiei de manuale. Se poate ajunge la situaţia în care nu şcoala ci editurile decid conţinutul educaţiei.
  • “Posedarea” exclusivă a şcolilor de către autoritatea locală poate duce la fragmentarea sistemului şi la realocarea dificilă a fondurilor între niveluri şi tipuri de şcoli în funcţie de schimbările sociale şi demografice.
  • Existența riscului ca descentralizarea să NU ducă la rezultatele scontate în societăţile în care: participarea cetăţenilor la decizia pe plan local nu a fost încurajată sau nu face parte din cultura naţională; comunităţile locale sunt conservatoare; autorităţile locale nu au capacitatea instituţională şi tehnică de a administra educaţia; programele de descentralizare finanţate din exterior nu au fost adaptate condiţiilor locale.
Considerând toate aceste concluzii și recomandări drept pertinente şi relevante pentru descentralizarea sistemului de învăţământ preuniversitar din România, vom trece la propunerea unor direcţii de acţiune privind dezvoltarea managerială. Totuși, nu mă pot împiedica să mă gândesc că, după zece ani, ceea ce am scris pare, încă, actual. Acest lucru înseamnă fie că am îmbătrânit (”Ehehee, pe vremea mea...!”), fie că lucrurile nu prea s-au mișcat, situația și problemele rămânând aceleași ca acum 10 ani.

08 ianuarie 2015

Reforma ne-otova (5): managementul descentralizării

Cred că din cele patru postări anterioare a devenit clar de ce anume cred că reforma educației nu poate fi ”otova”, deci uniformă (în conținut, timp și spațiu), pentru simplu motiv că nevoile educaționale ale oamenilor sunt foarte diferite și, pe cale de consecință, modalitățile de satisfacere a acestor nevoi trebuie să fie la fel de diferite.

Ideală ar fi ”o școală pentru fiecare” – dar, până acum, nu s-a reușit nicăieri individualizarea completă a procesului de învățare (și, evident, de predare) – deși inițiative în acest sens au fost (v. ”School of one” - https://www.youtube.com/watch?v=HSTrI6nj5xU, un semi-eșec, așa cum arată un raport de evaluare, https://files.nyu.edu/RANYCS/public/media/SO1-Report-06-20-12.pdf, dar cu o urmare încurajatoare botezată ”Teach to One” - http://www.newclassrooms.org/reimagine.html). 

Așa cum demonstrează și programele exemplificate mai sus, din motive economice, sociale, politice și culturale, școala va fi, întotdeauna, un compromis între satisfacerea unor nevoi educaționale generale, explicitate prin țintele curriculare (obiective, competențe etc.) și evaluate standardizat (prin ”testări”/”evaluări” naționale și internaționale), pe de o parte, și nevoile individuale, specifice, multiplu determinate (de capacitățile/aptitudinile personale sau lipsa acestora, de mediul și antecedentele familiale, de fundalul comunitar și cultural, de situația economică etc., etc.), care nu pot fi adresate și evaluate standardizat. Așa cum am mai spus și cu alte prilejuri (v. http://deceeducatia.blogspot.ro/2014/04/reforma-educatiei-ca-schimbare_3.html), vom fi obligați, mai devreme sau mai târziu (mai bine mai devreme decât mai târziu), să decidem „cel mai bun compromis” între cele două tendinţe de abordare a reformei educaţionale, ”standardizarea” (susținută de OECD și IEA, chiar de Uniunea Europeană – prin PISA, TIMSS, PIRLS) și ”non-standardizare” (susținută de mulți experți în educație - de exemplu, Ken Robinson, v. www.ted.com - și la nivelul unor sisteme de învățământ - cazul notoriu fiind cel al Finlandei), deși ele par, la prima vedere, ireconciliabile.

La fel, va trebui să decidem, împreună, toate părțile interesate (beneficiari direcți și indirecți, profesori, autorități publice, angajatori, experți, societate civilă etc.), care va fi nivelul optim de centralizare, descentralizare și deconcentrare, în așa fel încât să asigurăm atât îmbunătățirea generală a nivelului de educație al populației, cât și satisfacerea nevoilor individuale. Chiar dacă nu știu (și nimeni nu poate pretinde că știe) cum va arăta, concret, noua structură a sistemului de învățământ, de un lucru sunt sigur: centralizarea excesivă a deciziei, lipsa de reacție a școlii, ca sistem, la nevoile individuale și comunitare specifice, neclaritățile privind autoritatea și răspunderea publică, lipsa de eficiență, echitate și calitate nu mai pot fi acceptate. 

Ca urmare nu voi aborda conținutul descentralizării mai mult decât am făcut-o pînă acum (opinia mea, deja exprimată, fiind că principiul subsidiarității trebuie să fie suveran – v. http://deceeducatia.blogspot.ro/2014/12/reforma-ne-otova-2-descentralizare-si.html), ci mă voi apleca asupra procesului, mai ales asupra consecințelor manageriale ale acestui proces, indiferent de cum va arăta noua ”hartă” a atribuțiilor instituționale și distribuția autorității pentru fiecare nivel decizional. 

În primul rând, procesul de descentralizare trebuie pregătit, întrucât un model de descentralizare astfel definit afectează direct şi sistemul managerial la toate nivelurile organizaţiei şi pe toate planurile (repet ceea ce am mai spus de câtve ori: în cele de mai jos reiau și dezvolt, cu privirea și mintea de azi, ceea ce am scris acum 8 ani în lucrarea colectivă ”Patru exerciții de politică educațională în România” publicată de Centrul ”Educația 2000+):
  • Se vor modifica funcţiile manageriale şi atribuţiile decizionale de la toate nivelurile. De exemplu, ministerul îşi va pierde din atribuţiile de tip operaţional (administrative) dar, în schimb, va câştiga în plan strategic (definirea şi evaluarea politicilor educaţionale) şi profesional (prin structurile de expertiză pe linie de curriculum, evaluare, acreditare, asigurarea calităţii etc.). Astfel, va fi nevoie atât de reorganizarea ministerului din această perspectivă, cât şi de construirea capacităţii instituţionale privind funcţiile strategice (planificare strategică, comunicare şi relaţii publice, monitorizare şi evaluare etc.).
  • O serie de decizii care, anterior, erau luate în mod autoritar (exclusiv la nivel central) vor fi luate prin negociere între nivelurile sistemului de învăţământ. Un exemplu este modul în care se ia, deja, decizia privind manualele şcolare: ministerul, printr-un organism expert, autorizează manualele, dar alegerea se face la nivelul unităţii şcolare. La fel se va întâmpla şi cu deciziile financiare sau cu cele referitoare la resursele umane.
  • În al treilea rând, şi cel mai important: foarte multe decizii, care acum se iau exclusiv la nivelul sistemului şcolar (minister, inspectorat, unitate şcolară), vor fi luate împreună cu autorităţile locale şi cu alte părţi interesate (părinţi, elevi etc.) - de exemplu deciziile de management financiar şi al resurselor umane, privind asigurarea calităţii etc. Ca urmare, va fi nevoie atât de o reorganizare a autorităților publice locale din această perspectivă, cât şi de construirea capacităţii lor instituţionale privind funcţiile și atribuțiile delegate sau realizate împreună cu școala sau cu nivelul intermediar de decizie.
În definirea consecinţelor manageriale ale descentralizării şi, pe cale de consecinţă, a definirii direcţiilor şi programelor de acţiune, am avut în vedere două dimensiuni majore:
  • Nivelul la care se produce consecinţa respectivă şi operează o anumită direcţie de acţiune (cu programele asociate) – nivel individual (al personalului cheie), instituţional regional (instituţii cheie de la nivel local, judeţean şi / sau regional) şi instituţional naţional (instituţii cheie de la nivel naţional).
  • Domeniul în care se produce consecinţa şi, respectiv, în care se manifestă direcţia şi programele de acţiune - logistic (asigurarea resurselor şi a bazei logistice pentru procesul de dezvoltare managerială), structural şi funcţional (re-definirea structurilor, funcţiilor şi a relaţiilor instituţionale), şi operaţional-acţional (reconfigurarea, atribuţiilor, competenţelor şi capacităţilor de operare).
Punând în matrice domeniile cu nivelurile de operare, rezultă categorii de consecinţe manageriale ale procesului de descentralizate.

Domeniu / Nivel de
operare
a. Logistic b. Structural şi funcţional c. Operaţional şi acţional
1. Individual 1.a. Noi resurse şi bază logistică modificată necesare îndeplinirii noilor funcţii şi atribuţii individuale. 1.b.Noi funcţii şi relaţii între membrii organizaţiilor implicate, organizaţiile respective şi organizaţiile partenere 1.c. Noi atribuţii şi competenţe ale personalului cheie în vederea îndeplinirii noilor funcţii şi atribuţii şi stabilirii noilor relaţii.
2. Instituţional local, judeţean şi regional 2.a. Noi resurse şi bază logistică modificată necesare îndeplinirii noilor funcţii şi atribuţii instituţionale la nivel regional, judeţean şi local 2.b.Noi structuri, funcţii şi relaţii inter-instituţionale la nivel regional, judeţean şi local 2.c. Noi modalităţi de decizie, comunicare şi raportare la nivel regional, judeţean şi local
3. Instituţional naţional

3.a. Noi resurse şi bază logistică modificată necesare îndeplinirii noilor funcţii şi atribuţii instituţionale la nivel naţional. 3.b. Noi structuri, funcţii şi relaţii inter-instituţionale la nivel naţional 3.c. Noi modalităţi de decizie, comunicare şi raportare la nivel naţional

Pentru fiecare din aceste consecinţe manageriale ale procesului de descentralizare, se poate prefigura câte o direcţie majoră de acţiune:

Domeniu / Nivel de
operare
a. Logistic b. Structural c. Funcţional şi acţional
1. Individual 1.a. Dezvoltarea resurselor şi bazei logistice pentru dezvoltarea managerială şi profesională a personalului cheie. 1.b.Restructurarea şi redefinirea relaţiilor între membrii organizaţiilor implicate şi organizaţiile respective 1.c. Dezvoltarea profesională a personalului implicat
2. Instituţional regional, judeţean şi local 2.a. Dezvoltarea resurselor şi bazei logistice pentru dezvoltarea instituţională la nivel regional, judeţean şi local 2.b.Redefinirea structurilor, funcţiilor, a relaţiilor şi a circuitelor decizionale la nivel regional, judeţean şi local 2.c. Formalizarea şi transparentizarea “procedurilor de operare” la nivel regional, judeţean şi local
3. Instituţional naţional

3.a. Dezvoltarea resurselor şi bazei logistice pentru dezvoltarea instituţională la nivel naţional 3.b. Redefinirea structurilor, funcţiilor, a relaţiilor şi a circuitelor decizionale la nivel naţional 3.c. Modificarea legislaţiei, pilotarea şi promovarea modelului de descentralizare

În postarea următoare voi incerca să formulez, pentru fiecare direcţie majoră, programe de acţiune, în funcţie de opțiunile deja conturate, iar pentru fiecare program vor fi prezentate presupoziţii, riscuri şi recomandări.