Reforma otova (3): descentralizarea învățământului preuniversitar

Se discută de zor despre descentralizarea sistemului de învățământ preuniversitar dar, la fel ca în alte domenii (administrație publică, sănătate etc.), mai mult se vorbește decât se face. Mai mult decât atât, se discută fără a defini clar ceea ce se dorește și, în plus, fiecare înțelege altceva prin ”descentralizare”. De exemplu, mulți înțeleg descentralizarea (și citez din înțelepciunea directorilor de școli): ”să-mi dați mie banii pe mână și posibilitatea de angajare a personalului, că știu eu ce să fac”. Dar, lucrurile sunt mult mai complicate decât cred mulți dintre cei care vorbesc cu patos despre subiect. În primul rând, descentralizarea, în sensul ei ”pur” nu înseamnă independența școlilor ci schimbarea dependenței: școlile nu mai depind de autoritatea centrală, dar depind de cea locală. Dar, aici, parcă aud, din nou, corul directorilor: ”cum, să-mi dea mie ordin primarul tractorist?”. În plus, în niciun sistem de învățământ, dar în absolut în niciunul, nu există o descentralizare ”pură”, ci diverse combinații, negociate și construite istoric, între descentralizare, deconcentrare (= delegarea autorității către nivelurile inferioare de decizie), centralizare, privatizare etc. De exemplu, în unele sisteme școlare curriculumul este centralizat iar managementul financiar descentralizat iar în altele exact pe dos; în unele sisteme școala angajează profesorii, pe baza dreptului comun (”Codul Muncii”), în timp ce, în altele, profesorii sunt funcționari publici (sau asimilați) și sunt plătiți direct de către guvern - ș.a.m.d. 

Noi, în România, deși vorbim de descentralizare, nu avem un model clar pe care să-l urmăm consecvent. De exemplu, reforma administrației centrale a fost făcută după model francez – cu SGG plus unități de politici publice și secretari generali în ministere, inclusiv instituția Prefectului (ca ”for tutelar” pentru autoritățile administrației publice locale). Pe de altă parte, diversele strategii sectoriale (sănătate, educație și altele), cele mai multe inițiate cu sprijin extern (Banca Mondială, de exemplu), au mers pe modelul anglo saxon – ceea ce a dus la tensiuni și chiar incompatibilități între ”local” și ”central”. Toate aceste politici, făcute fără cap – de fapt, cu prea multe capete – au eșuat. 

Ca ilustrare, voi face un scurt istoric al descentralizării în învățământul preuniversitar românesc, pentru că, de fiercare dată, sunt uimit de memoria scurtă a celor care discută această problemă și descoperă, de fiecare dată, cu uimire, apa caldă. Această idee a apărut, pentru prima dată, în cadrul Proiectului de reformă a învățământului preuniversitar (cofinanțat de Guvern și Banca Mondială – 1995 - 2001), Componenta Management și Finanțare a acestuia având tocmai această misiune. Pentru pregătirea coerentă a acestui proces, au fost create mai multe grupuri de lucru - unul pentru politici și legislație (care să pregătească noul cadru normativ), altul pentru finanțarea educației (care a produs un mecanism de finanțare în funcție de numărul de elevi și o primă formulă ”per capita”), altul privind sistemul informațional pentru management educațional (SIME - care creează condițiile pentru un proces decizional bazat de dovezi) și, în sfârșit, încă două grupuri de lucru care vizau pregătirea resursei umane pentru descentralizare: unul pentru formarea directorilor de școli (care, din administratori, ar fi trebuit să devină ”manageri”) și celălalt pentru formarea inspectorilor (care ar fi trebuit, pe baza unui nou regulament de inspecție atunci creat – faimosul RODIS –, să controleze și să îndrume buna funcționare a școlii într-un sistem descentralizat).

Dar, cum se întâmplă la noi, de la intenții la realizare este o cale lungă și ceea ce s-a întâmplat este o ilustrare strălucită a unei logici sucite, dar extrem de des utilizate: trebuie să fac ceva și, pentru a face, trebuie să schimb cadrul legal; nu vreau, însă, să schimb cadrul legal; deci mă vait că nu pot face acel ceva pentru că legea (aceea pe care nu vreau să o schimb) nu mă lasă. Ca urmare, nu a putut fi creat un nou cadru normativ, iar formula de finanțare a rămas doar pe hârtie (neexistând posibilitatea legală de a o utiliza). Directorii, formați pentru un managementul performant - strategic, financiar și al resurselor umane - în sistem descentralizat, au început să uite ce au învățat, pentru că nu au fost puși în situația de a practica cele învățate. 

Treaba s-a complicat după alegerile din 2000, când s-a schimbat guvernul, iar discuția despre descentralizare s-a mai potolit din motive politice (noua putere fiind adepta centralismului). Dar, pentru că era un angajament oficial și erau niște chestii neterminate, la începutul anilor 2000 a fost acceptat un follow-up al proiectului Băncii Mondiale (2001-2002), finanțat printr-un grant al Guvernului Marii Britanii (prin DFID). Acest proiect a reluat procesul de rafinare a formulei de finanțare și a pregătit un pilot pe câteva sute de școli (inclusiv schimbările legislative necesare). Pachetul ”de-a gata” (care cuprindea și un fond tampon pentru școlile care, la pilotare, ar fi primit mai puțini bani decât ar fi avut nevoie) a fost înaintat ministrului educației de atunci, care a spus ”mulțumesc” și l-a aruncat într-un sertar. În 2004 a apărut ideea ”măreață” (ca să nu spun ”creață”) a pilotării descentralizării pe 8 județe. În 2005 (după ”schimbarea schimbării”) a apărut și o Strategie de descentralizare (aprobată, de Guvern, prin Memorandum), iar Banca Mondială a mai trimis un expert (între 2005 și 2008). Expertul și-a făcut treaba, a propus ce era de propus și a plecat... În 2008 s-a făcut și o evaluare independentă (finanțată prin Phare) a Strategiei de descentralizare dar, pentru că principala concluzie a fost că a impactul strategiei era echivalent cu o frecție la un picior de lemn (neexistând diferențe semnificative de rezultate între județele pilot și cele nepilot), ministrul de atunci a refuzat să-l semneze și l-a ținut ”la secret”. 

În 2011, noua Lege a Educației Naționale face vorbire, din nou (a câta oară?), despre descentralizare și, din nou (a câta oară?), doar vorbire. Principiul descentralizării (ca, de altfel, și alte principii asociate, cum ar fi cel al subsidiarității) a fost uitat chiar în momentul în care a fost pus pe hârtie. Altfel, nu-mi pot explica faptul că la atribuțiile Ministerului abia ajung literele alfabetului pentru a le enumera (se ajunge la ”w”), la inspectorate școlare se ajunge la ”q”, iar la unitățile școlare la ”l” pentru consiliul de administrație și la ”i” pentru director. 

Ca urmare, chiar dacă mai continuăm, poate din inerție, să mai discutăm despre descentralizare, disfuncțiile și anomaliile sunt evidente: 

1. Nu avem o un concept unitar și negociat cu toate părțile interesate: ce decizii vor fi descentralizate (= trecute la autoritățile locale), vor fi deconcentrate (= trecute la inspectorate și/sau la școli) sau externalizate ( = asigurate de entități independente, publice sau private). 
2. Descentralizarea învățământului nu este inclusă în strategia naţională de descentralizare / de regionalizare (care, de altfel, nici nu mai știm dacă mai există și cum arată). 
3. La nivel curricular, descentralizarea este doar pe hârtie: curriculumul la decizia școlii este exact ce îi arată numele (= servește doar la completarea normelor), nefiind o reflectare a nevoilor și intereselor beneficiarilor.
4. La nivelul resurselor umane, recrutarea și selecția o face Inspectoratul, contractul îl semnează directorul, iar celelalte proceduri de management al resurselor umane sunt realizate la nivelul școlii. Deci, școala pierde recrutarea personalului, dar rămâne răspunzătoare de activitatea acestuia. Mai mult, am observat că, pe măsura decentralizării, Metodologia mișcării personalului devine tot mai groasă. Da, descentralizăm, dar în mod ...centralizat, încercând să ”centralizăm” (în Metodologie) toate cazurile particulare. 
5. La nivel financiar, ce să mai vorbim: banii sunt, teoretic, alocați, pe baza unei formule, dar nu pot fi cheltuiți în funcție de nevoile locale și nici economisiți (fiind subvenții, nu granturi). Ca urmare, ca să nu se piardă banii de tot, celor care economisesc, li se iau banii, celor care risipesc, li se dau, prin acel ”mecanism de compensare” profund inechitabil și care, în plus, ia de la săraci și dă la bogați. Ca dovadă, într-un recent studiu finanțat de UNICEF, s-a constatat o corelație INVERSĂ între proporția elevilor romi din școală și suma efectiv cheltuită per capita.

Ca urmare, mă întreb ce mai înseamnă sintagma ”descentralizarea învățământului preuniversitar”. Toate măsurile de până acum – de descentralizare / deconcentrare / recentralizare - au fost aplicate otova, prin lege, la fel pentru toată lumea. De asemenea, măsurile respective au fost introduse fără vreo evaluare (altfel decât administrativă) a capacității (foarte diferită de la o școală la alta) de management strategic, financiar, curricular, al resurselor umane. Sunt școli care ar înflori imediat, într-un mediu descentralizat, dar și școli care ar avea mare nevoie de sprijin pentru a face față cerințelor. Ca urmare, descentralizarea (fără de care, cred eu, nu e posibilă reforma reală a învățământului românesc) va trebui să aibă mai multe viteze, iar introducerea ei să fie treptată, numai după o atentă evaluare a capacității de a funcționa într-un astfel de mediu descentralizat.