Reforma ne-otova (2). Descentralizare și subsidiaritate

Așa cum am promis, revin cu un exercițiu despre cum ar trebui să arate un proces de descentralizare, reluând și dezvoltând, cu privirea și mintea de azi, ceea ce am scris acum 8 ani în lucrarea colectivă ”Patru exerciții de politică educațională în România” publicată de Centrul ”Educația 2000+”.

Voi începe prin a arăta câteva dintre motivele pentru care cred că actualul sistem centralizat de management nu este bun. Nu le voi enumera pe toate – există, deja, multe analize și evaluări și, în plus, mi-e lehamite să le tot scriu și spun. Voi enumera doar acele argumente, bazate pe valorile ilustrate în postarea anterioară, care justifică nu numai necesitatea, ci și urgența schimbării: 

• Sistemul este ineficient și rigid : informația circulă greu de la bază spre vârf și deciziile la fel, de la vârf spre bază; totul se decide și se (supra)reglementează la vârf, iar aplicarea normei devine dificilă în multe situații particulare, mai ales în lipsa mecanismelor de sprijin necesare (informare, formare, consiliere, servicii de sprijin etc.) – vezi, de exemplu, aplicarea metodologiei privind mișcarea personalului. Ca urmare, și răspunderea se ”pasează” în sus: de ce, oare, doar ministrul educației este luat la întrebări pentru orice problemă din orice școală? În plus, din cauza dimensiunii (și inerției inerente dimensiunii), nu sunt posibile decizii de adaptare rapidă, pe plan local, a ofertei educaționale la nevoile beneficiarilor (în multe cazuri, c.d.ș., oricum insuficient ca pondere, este o glumă...). De asemenea, în management, se consideră că o organizație cu mai mult de 5-6 niveluri ierarhice nu este viabilă. Dacă socotim câte niveluri ierarhice există în sistem (cel puțin 3 la nivel de școală, cel puțin 3 la nivel de ISJ, vreo 5 la nivel de Minister), devine clar de ce comunicarea, decizia și raportarea merg așa cum merg. 
• Sistemul este inechitabil: resursele sunt alocate, cu precădere, spre bogați și favorizați, și mai puțin către săraci și defavorizați. Câteva explicații suplimentare (pentru că mi s-au cerut): prin finanțarea per capita, doar teoretic finanțarea urmează elevul. Fiind vorba de subvenții (și nu de granturi, ca în învățământul superior), destinația banilor nu poate fi schimbată și nu are rost să economisești pentru că, la sfârșitul anului, banii se întorc la buget. Banii de salarii, cea mai mare parte a banilor veniți în funcție de numărul de elevi, nu pot fi cheltuiți decât conform unei grile rigide de salarizare, stabilite la nivel național. Ca urmare, în școlile dificile, din zone dezavantajate, de unde fug profesorii cu experiență și unde ajung și râmân, în multe cazuri, profesori tineri și fără grade, banii nu sunt cheltuiți. La fel, acolo unde există un management bun și se fac economii (de exemplu, prin încărcarea claselor spre limita de sus permisă de lege). În schimb, în foarte multe școli-de-centru-de-capitală-de-județ, unde se înghesuie profesorii cu grade, experiență, gradație de merit etc., și în școlile prost manageriate (cu clase cu 15-16 elevi, doar ca să se păstreze catedrele) banii nu ajung. Ca urmare a fost creat (și legiferat!) un mecanism de compensare, care ia banii necheltuiți de la școlile bine conduse sau din zone defavorizate și îi dă școlilor prost conduse și celor din medii favorizate.
• Sistemul este irațional: unii au autoritate de decizie privind resursele umane, dar alții răspund de utilizarea lor; directorul este responsabil de calitatea educației, dar nu are control asupra resurselor (financiare și umane) pentru a o asigura; ți se cere, ca învățător la clasa pregătitoare, să lucrezi pe grupuri și să faci adunarea de dimineața (sau cum s-o numi, după modelul step-by-step: începi ziua adunând copiii pe un covoraș în fața clasei), dar, când ai 30 de copii în clasă, nu ai, fizic, spațiu pentru a aranja altfel pupitrele decât pe rânduri, iar despre covoraș - poți să-l pui, eventual, pe coridor... 
• Sistemul oferă educație de slabă calitate: e suficient să ne uităm la rezultatele obținute de elevii noștri la evaluări naționale și internaționale sau la evoluția indicatorilor esențiali (abandon, absenteism, părăsire timpurie a școlii, trecere, retenție și supraviețuire în școală, absorbția absolvenților pe piața muncii etc. etc.) în raport cu alte sisteme europene. Iar situația cea mai disperată o au copiii defavorizați și școlile care funcționează în zonele / comunitățile defavorizate – acolo rezultatele sunt cele mai slabe, și nu neapărat din vina școlilor. 

După cum se poate observa, nu mă refer, încă, la ceea ce se întâmplă în școală și în sala de clasă, acolo unde se generează învățarea și educația de calitate, ci doar la o construcție de sistem care afectează și chiar împiedică ”lucrul bine făcut”. În opinia mea, soluțiile ar trebui să vizeze cele trei valori fundamentale, menționate, ca atare, de decenii în literatura de specialitate: calitatea, echitatea și eficiența. Ca urmare, ceea ce voi schița în această postare (și în cele următoare) va încerca să răspundă la întrebrările referitoare la cum am putea ”raționaliza” sistemul de învățământ pentru a-l face mai bun (”de calitate”), mai echitabil și mai eficient în folosirea banului public. 

Pornind de la cele de mai sus, ceea ce face sistemul irațional, ineficient, inechitabil și de slabă calitate este, în primul rând, dimensiunea lui și, în al doilea rând, centralizarea lui, concentrarea deciziilor la vârf. Ca urmare, zic eu, el ar trebui ”spart” (pentru a se ”aplatiza” ierarhiile) prin deconcentrare și descentralizare, pe baza a trei principii fundamentale: subsidiaritatea, autonomia și răspunderea.

Voi începe cu subsidiaritatea, principiu fundamental de funcționare a Uniunii Europene: ”În domeniile care nu țin de competența exclusivă a Uniunii Europene, principiul subsidiarității prevede protejarea capacității de decizie și de acțiune a statelor membre și legitimează intervenția Uniunii în cazul în care obiectivele unei acțiuni nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate. Introducerea acestui principiu în tratatele europene vizează exercitarea competențelor la un nivel cât mai apropiat de cetățeni”

Deci, locul unde se ia decizia trebuie să fie cât mai aproape de locul aplicării acesteia, deci de cei care îi vor suporta efectele. Ca urmare, nivelul superior de decizie (la noi, deocamdată, inspectoratul școlar), ar trebui să intervină numai acolo unde nivelul școlii nu știe / nu poate / nu vrea să decidă, iar nivelul național numai acolo unde nu există posibilitatea / capacitatea nici la nivel local, nici la nivel județean / regional. Pe baza acestui principiu, grosul deciziilor privind resursele umane și cele financiare ar trebui luate la nivelul școlii. 

De exemplu, școala va face toate procedurile de angajare (recrutare și selecție) a resursei umane. Doar acolo unde acest lucru nu e posibil (de exemplu, în școlile foarte mici sau situate în zone defavorizate / izolate, sau în școlile unde nu există competențele necesare), procedurile vor fi realizate la nivel județean / regional. Este nevoie de o reglementare strictă a situațiilor în care poate / trebuie să intervină nivelul superior: numai la cererea școlii sau dacă, în urma unei evaluări externe, se dovedește că școala nu are resursele și capacitatea necesare. La fel, doar acolo unde nivelul regional / județean nu face față (deci, numai în situații excepționale), procedurile vor fi realizate la nivel național. 

Intenționat, am spus ”procedurile” de recrutare și selecție - pentru că, sincer, nu cred că un concurs cu probe scrise asigură evaluarea corespunzătoare a competențelor profesionale. Acesta ar trebui înlocuit cu un interviu și o probă practică – ambele realizate la fața locului (proba practică, dacă se poate, chiar cu clasele la care persoana va lucra).

La fel, deciziile financiare vor trebui luate, cu precădere, la nivelul școlii. Ca urmare, banii de care dispune școala în funcție de numărul de elevi și de alți factori, veniți sub formă de grant (nu de subvenție), vor fi împărțiți pe capitole și articole prin decizia Consiliului de Administrație. Acest lucru va asigura și flexibilitatea folosirii resurselor – de exemplu, pentru reținerea profesorilor buni prin pachete salariale atractive, pentru asigurarea cofinanțării unor proiecte mai mari de investiții prin economisirea banilor câțiva ani la rând etc. Acolo unde finanțarea de bază nu este suficientă, din motive obiective (repet, obiective) - număr mic de elevi, izolare extremă sau lipsa căilor de acces, comunități dezavantajate etc. -, va interveni nivelul superior (regional / județean) și chiar cel național, prin accesarea unor fonduri de rezervă (care au fost prevăzute în legislația anterioară) și pe baza unor criterii foarte clar definite: pentru cofinanțarea unor proiecte, pentru asigurarea resurselor umane de calitate în zone izolate sau defavorizate, pentru compensarea problemelor demografice (numărul mic de elevi), economice (sărăcia), sociale (șomajul) și educaționale (nivel scăzut de educație) ale familiilor etc.

Cred, deja, că se poate observa amploarea schimbărilor necesare, chiar dacă ne gândim numai la aplicarea principiului subsidiarității. Este vorba de schimbări legislative (legislația muncii, a educației, financiară etc.), dar și, mai ales, de schimbarea filosofiei alocării atribuțiilor instituționale: de exemplu, în LEN, pentru Minister sunt enumerate atribuții de la a) la w), pentru Inspecorat, de la a) la q), pentru școală, de la a) la k) pentru Consiliul de Administrație și de la a) la i) pentru director. Dacă vrem, cu adevărat, descentralizarea prin aplicarea principiului subsidiarității, ar trebui să fie exact invers: cele mai multe atribuții la nivel de școală, un număr mult redus la nivel județean / regional și un număr și mai mic de atribuții la nivel de Minister.

Aplicarea acestui principiu este strâns legată de creșterea autonomiei instituționale și a răspunderii publice la nivel local. Pe de altă parte, pentru că există un pericol real de a muta ”grosul” corupției și al comportamentelor dictatoriale / abuzive de la nivel central la nivel local, este nevoie și de consolidarea sistemelor de evaluare și, cel puțin pentru o perioadă scurtă, de control. Dar, despre aceste lucruri, în episodul următor.