Reforma ne-otova (6): Descentralizarea - puțină istorie

În 2005, Ministerul Educației a elaborat o politică publică privind descentralizarea, prezentată iniţial în două documente, supuse dezbaterii publice: “Descentralizarea învăţământului preuniversitar - Proiect” şi “Distribuirea funcţiilor pe niveluri de decizie”. Ulterior, în forma revizuită, aceste două documente au fost concentrate într-unul singur,  care a fost aprobat la nivel guvernamental prin Memorandum. Dincolo de conținutul acelei politici (un eșec relativ, fapt evidențiat și printr-un raport de evaluare externă), principiile invocate sunt actuale și pertinente - fiind invocate și de mine, în postările anterioare (cu excepția ultimelor trei, care vor fi tratate mai încolo):

• Răspunderea publică.
• Autonomia instituţională.
• Apropierea centrului de decizie de locul actului de educaţie.
• Transparenţa actului decizional.
• Subsidiaritatea.
• Valorizarea resursei umane.
• Diversitatea culturală şi etnică.
• Abordarea etică a serviciului educaţional.

În perioada de elaborare a acestei strategii, a fost organizat la București un seminar regional privind descentralizarea, finanțat de SEE-EDU-COOP - Regional Capacity Building Seminar on Decentralization in Education – Bucureşti, 6-7 Februarie 2004 (mai există și acum site-ul (!!): http://www.see-educoop.net/portal/id_workshop_bukaresta.htm) care a fomulat o serie de concluzii și recomandări (pe care le-am prelut, cu mici modificări și completări din alte surse, în lucrarea menționată, scrisă acum 8 ani):

• Inexistenţa unui model unic al descentralizării şi nici măcar a unor concepte înţelese unitar. Ca urmare, descentralizarea trebuie văzută va un proces de învăţare individuală şi organizaţională.
• Subordonarea politicilor şi strategiilor de descentralizare faţă de politicile şi strategiile de reformă în educaţie, elaborate la nivel naţional, şi internaţional.
• Corelarea descentralizării în educaţie cu descentralizarea în alte domenii – dezvoltare teritorială, administraţie publică, munca, sănătatea etc.
• Cu cât descentralizarea este mai profundă, cu atât necesitatea unor sisteme naţionale, unitare şi coerente, de evaluare şi de asigurare a calităţii, este mai mare.
• Necesitatea creării consensului principalelor grupuri de interes în jurul principiilor, conţinutului şi calendarului descentralizării.
• Acordarea de timp suficient pentru ca schimbările să devină efective, avantajele să devină evidente iar stimulentele să-şi facă efectul.
• În unele cazuri, reglementările legale au fost anterioare schimbărilor, în altele cadrul legal a urmat producerii schimbărilor.
• Cauzele externe ale descentralizării sunt mai importante decât cele interne. Ca urmare, procesul a demarat, de cele mai multe ori, ca rezultat al presiunilor externe şi nu ca o iniţiativă internă sistemului educaţional. Ca urmare, strategiile şi măsurile de descentralizare au fost orientate, cu precădere, spre satisfacerea nevoilor părţilor interesate din exteriorul sistemului.
• Nu trebuie uitată globalizarea ca factor dinamizator al descentralizării prin piaţa globală de produse şi servicii educaţionale, în condiţiile aplicării principiului “gândeşte global dar acţionează local”.
• Descentralizarea curriculară implică extinderea posibilităţilor de alegere, care, la rândul ei, creşte costurile educaţiei. Ca urmare, finanţarea educaţiei trebuie să ia în calcul şi costurile diversificării curriculare (de exemplu, formula de finanţare poate conţine coeficienţi de corecţie legaţi de CDŞ).
• Există, deja, dovezi obiective care demonstrează creşterea performanţelor şi a calităţii educaţiei ca urmare a responsabilizării nivelului local de decizie (realizată, de regulă, prin descentralizare). Evaluările internaționale (inclusiv PISA) și studiile de eficiență financiară au demonstrat că, în sistemele în care autonomia instituţională se combină cu mecanisme puternice de răspundere profesională, rezultatele şcolare sunt superioare, iar resursele financiare şi materiale sunt mai bine utilizate.
• Sistemele descentralizate, bazate pe autonomie locală nu au niveluri centrale slabe, ci dimpotrivă, Ministere puternice.
• Există o serie de măsuri luate, care, indiferent de cultura şi de contextul în care procesul s-a desfăşurat, au favorizat succesul programelor de descentralizare: sisteme avansate de monitorizare şi evaluare care oferă feed-back puternic şi continuu atât unităţilor şcolare cât şi comunităţii; un sistem stimulativ de recompensare a performanţelor înalte; sisteme de sprijin pentru actorii cu performanţe mediocre şi care nu-şi pot creşte performanţa prin mijloace proprii.
• Un climat care încurajează performanţe înalte şi calitatea: încurajarea dezbaterilor publice privind calitatea educaţiei, profesionalizarea cadrelor didactice, formarea de calitate a managerilor şcolari, introducerea unor sisteme avansate de management al calităţii; sprijinirea inovaţiilor şi transformarea şcolilor în instituţii care învaţă şi se dezvoltă autonom.
• Crearea capacităţii instituţionale, la toate nivelurile şi pentru toate instituţiile implicate, pentru: perceperea, analiza şi interpretarea feed-back-ului extern; managementul strategic; managementul conflictelor; cunoaşterea şi aplicarea cadrului normativ – legislație dar şi politici şi strategii.
• Dezvoltarea sistemelor de răspundere publică și de transparență decizională.
• Neutralitatea politică.
• Realizarea schimbărilor instituţionale prin parteneriatul dintre sectorul public şi cel privat, mai ales în privinţa introducerii unor noi instrumente manageriale (cum ar fi managementul prin obiective şi managementul prin rezultate).
• Necesitatea abordării descentralizării din perspectiva “învăţării pe tot parcursul vieții”, şcolile urmând să devină centre educaţionale şi culturale ale comunităţii, iar serviciile educaţionale puse la dispoziţie comunităţii vor depăşi oferta clasică abordând noi grupuri ţintă (în special adulţii) şi noi tipuri de programe (economie casnică, TIC etc.).
• Existenţa unor tensiuni – etnice, religioase etc. – pot face descentralizarea foarte dificilă. Ca urmare, în astfel de situaţii, este necesară o atenţie sporită aspectelor ce ţin de interculturalitate – atât pe plan curricular dar şi în privinţa politicilor de personal şi financiare.
• Trebuie acordată o atenţie sporită “noilor inechităţi” apărute ca urmare a diferenţelor economice, culturale, etnice etc. dintre comunităţi. De exemplu în Suedia, pentru a compensa diferenţele de resurse între comunităţi, statul intervine cu un sistem de granturi, acordate după criterii bine stabilite. Şi experienţa franceză a “zonelor de educaţie prioritară” (ZEP) este relevantă în acest sens. De asemenea, trebuie împiedicată segregarea, din iniţiativă locală, pe criterii etnice, religioase sau de altă natură.
• Existența riscului ca, în absenţa unui sistem performant informatic, de comunicare şi de schimb de bune practici, instituţiile şcolare autonome să încerce să “reinventeze roata”.
• Existența riscului scăderii fondurilor şi a finanţării educaţiei – prin trecerea bruscă şi fără pregătire a atribuţiilor în acest sens de la nivel central la nivelul autorităţilor publice locale.
• Existența riscului orientării exclusive spre piaţă a producţiei de manuale. Se poate ajunge la situaţia în care nu şcoala ci editurile decid conţinutul educaţiei.
• “Posedarea” exclusivă a şcolilor de către autoritatea locală poate duce la fragmentarea sistemului şi la realocarea dificilă a fondurilor între niveluri şi tipuri de şcoli în funcţie de schimbările sociale şi demografice.
• Existența riscului ca descentralizarea să NU ducă la rezultatele scontate în societăţile în care: participarea cetăţenilor la decizia pe plan local nu a fost încurajată sau nu face parte din cultura naţională; comunităţile locale sunt conservatoare; autorităţile locale nu au capacitatea instituţională şi tehnică de a administra educaţia; programele de descentralizare finanţate din exterior nu au fost adaptate condiţiilor locale.

Considerând toate aceste concluzii și recomandări drept pertinente şi relevante pentru descentralizarea sistemului de învăţământ preuniversitar din România, vom trece la propunerea unor direcţii de acţiune privind dezvoltarea managerială. Totuși, nu mă pot împiedica să mă gândesc că, după zece ani, ceea ce am scris pare, încă, actual. Acest lucru înseamnă fie că am îmbătrânit (”Ehehee, pe vremea mea...!”), fie că lucrurile nu prea s-au mișcat, situația și problemele rămânând aceleași ca acum 10 ani.