Reforma ne-otova (7): descentralizarea nu e simplă!

După ce am trecut în revistă istoricul singurei tentative guvernamentale serioase de descentralizare în învățământul preuniversitar (precum și câteva ”sfaturi” de la cei care au greșit înaintea noastră) și având în vedere că elementele de politică educaţională privind descentralizarea nu sunt negociate și, în consecință, nici cele operaționale nu sunt configurate, exerciţiul prezent are ca intenție doar să evidențieze câteva condiții, care justifică necesitatea unui management atent al complexității, fără de care o politică publică în acest sens nu poate avea succes (așa cum demonstrează numeroase exemple de bune sau de rele practici). Nu cred să mai existe o altă politică publică în domeniul educației, care să implice un număr comparabil de actori și de instituții și care să necesite atâtea schimbări la nivel normativ, organizațional, cultural etc. Din acest motiv, poate, există și relativ puține exemple de politici de descentralizare cu succes dovedit.

Complexitatea duce, într-o reformă ne-otova, la necesitatea unui management optim al schimbării (adică planificarea, organizarea, implementarea, monitorizarea, evaluarea și revizuirea) pe cel puțin cinci dimensiuni:

• Schimbarea simultană și coerentă a legislației din mai multe domenii (financiar, gestiunea personalului, administraţia locală, luarea deciziilor şi transparenţa decizională etc.).
• Introducerea simultană a unor schimbări la nivel individual și instituțional, la nivel local, regional și național.
• Funcționarea simultană, pentru o perioadă de timp, a două sisteme de gestiune: cel nou (pentru școlile și autoritățile locale care trec la noul sistem) și cel vechi (pentru școlile și autoritățile locale care nu funcționează sau nu pot funcționa în noile condiții).
• Obținerea informațiilor necesare și relevante, precum și capacitatea de a opera cu mari cantități de date, care să ducă, în timp real, la cele mai adecvate răspunsuri la nevoile și problemele locale identificate pe parcursul implementării.
• Evaluarea intervenției pe baza unor criterii multiple, folosind metodologii multiple și în etape diferite (ex-ante, intmediară, ex-post).

În această postare voi da doar câteva exemple de programe și acțiuni necesare, indiferent de cum va arăta proiectul concret, real, de descentralizare. De exemplu, la nivel individual, trebuie definit foarte clar cine răspunde și pentru ce răspunde. Cu alte cuvinte, va trebui redefinit sistemul de răspundere publică individuală (“accountability”) pentru persoanele cheie. Este vorba de directorii de unităţi şcolare, primarii şi preşedinţii consiliilor locale şi ai consiliilor judeţene, alţi membri ai consiliilor de administraţie, inspectorii școlari, șefii de departament din Minister şi conducătorii instituţiilor coordonate / subordonate Ministerului etc. Aceste persoane vor trebui să ia decizii optime și corecte (în limita autorităţii legale), să colaboreze, dacă este cazul, cu alte persoane şi instituţii în procesul decizional, să raporteze autorităţilor competente modul de realizare a atribuţiilor stabilite prin actele normative, să răspundă, public, pentru deciziile luate, în faţa părţilor interesate, a autorităţilor competente şi a opiniei publice. Pentru a îndeplini atribuții schimbate, este absolut necesară dezvoltarea managerială şi profesională a personalului cheie, pentru care trebuie asigurate finanţarea şi baza logistică corespunzătoare, precum și programe de formare în domeniile considerate prioritare.

La nivel instituţional intermediar (local, judeţean şi regional), la fel, este necesară dezvoltarea capacității de funcționare într-un mediu descentralizat. În primul rând, sunt necesare redefinirea sistemului de răspundere publică pentru toate aceste instituţii (în același mod în care se face și pentru persoanele cheie implicate) și redefinirea circuitului decizional pentru diferitele tipuri de decizii (curriculare, financiare, privind resursele umane etc.). Instituţiile cheie de la nivel local, judeţean şi regional afectate de descentralizare sunt (de jos în sus): unităţile şcolare (cu consiliul de administraţie şi directorul, ca niveluri decizionale de bază, şi consiliul profesoral ca organism auxiliar de decizie); primăriile, consiliile locale și consiliile de dezvoltare locală (de exemplu, CLDPS pentru învăţământul profesional şi tehnic); alţi parteneri instituţionali din comunitate (agenţi economici, biserică, autorităţile financiare, autorităţile sanitare etc.); consiliile judeţene şi inspectoratele şcolare judeţene; agenţiile și consorțiile de dezvoltare regională etc. 

O discuție aparte trebuie purtată în privința inspectoratelor școlare – a căror utilitate este pusă sub semnul îndoielii, mai ales într-un sistem descentralizat. Analize recente (McKinsey 2010 - http://www.mckinsey.com/client_service/social_sector/latest_thinking/worlds_most_improved_schools) arată că un nivel intermediar (care, la noi, este reprezentat de inspectoratele școlare) este necesar și util, mai ales în situația în care este nevoie de îmbunătățiri masive și rapide la nivelul rezultatelor învățării. Acest nivel, evident reformat, depolitizat și profesionalizat, ar trebui să asigure implementare unitară dar și adaptată condițiilor locale, să ofere evalure, feed back și sprijin pentru școli în implementarea politicilor publice, constituindu-se, totodată, în instanțe de apel pentru plângeri și petiții. 

Aceasată redefinire (și dezvoltare a capacității instituționale) necesită, de asemenea, o bază logistică adecvată (inclusiv suport hardware și software pentru luarea deciziei și asigurarea interconectivităţii instituţiilor implicate). Dar, cel mai important lucru devine, la acest nivel, crearea “limbajului comun” necesar comunicării, construit pe baza unor indicatori comuni și a unor baze comune de date. În acest sens, va fi necesară realizarea unui acord privind schimbul de date, care să prevadă cine are dreptul să ceară o anumită informaţie, cine o produce, când și sub ce formă, cine o prelucrează şi cine o utilizează, care sunt regulile privind schimbul de informaţii, calendarul constituirii şi actualizarea bazelor de date etc. 

Pe această bază, vor putea fi elaborate şi legiferate “manualele de operare / de proceduri” la nivel instituțional și interinstituţional, pentru diferitele tipuri de decizie, construite pe baza principiilor anterior enunțate (inclisiv cel al subsidiarității - invocat cu altă ocazie). Aceste manuale trebuie să fie simple și să asigure transparenţa procedurilor de operare. Nu trebuie uitat faptul că transparenţa asigură coerenţa sistemului, contribuie la evaluarea adecvată a calităţii educaţiei şi a eficienţei utilizării resurselor și reprezintă, totodată, mai ales în privinţa utilizării resurselor, cea mai eficientă armă anti-corupţie.

Pentru nivelul instituțional național descentralizarea nu înseamnă, nicidecum, scăderea importanţei, ci doar schimbarea rolului şi a funcţiilor instituţiilor centrale. Având în vedere că managementul operaţional va fi transferat la nivel local sau regional, la nivel central va fi consolidată dimensiunea mangerială strategică şi cea profesională. Instituţiile cheie de la nivel naţional vizate prin procesul de dezvoltare instituţională vor fi ministerele (care nu știu cum se vor numi – dată fiind schimbarea frecventă a denumirilor) care răspund de educaţie, muncă și protecție socială, administrația publică locală, finanțele, precum și serviciile şi agenţiile în subordonarea / coordonarea acestor ministere.

Dezvoltarea capacităţii instituţionale la nivel național cuprinde aceleași elemente: restructurarea unor instituţii, redefinirea sistemului de răspundere publică, redefinirea circuitului decizional – inclusiv prin manuale noi de operare / de proceduri - și asigurarea bazei logistice. Reconstrucţia instituţiilor centrale devine necesară pe două dimensiuni: debirocratizare şi profesionalizare. Un sistem descentralizat nu mai poate fi administrat la nivel central şi nici nu mai poate fi condus cu mijloacele specifice structurilor “raţional-birocratice”. Ca atare, structurile administrative vor trebui înlocuite cu cele manageriale, iar accentul va fi pus pe funcţiile strategice: proiectare / planificare strategică şi elaborare de politici educaţionale, coordonare şi comunicare (în interiorul şi cu exteriorul sistemului de învăţământ), monitorizare şi evaluare. În plus, structurile ”expert” ale Ministerului (care răspund de curriculum, evaluarea rezultatelor școlare, dezvoltarea unor segmente ale sistemului de învățământ, evaluarea calității etc.) vor fi complet depolitizate și vor căpăta un rol sporit în asigurarea coerenţei sistemului şcolar şi în atingerea ţintelor strategice ale reformei. Nu în ultimul rând, va trebui dezvoltată cercetarea educaţională, iar rolul Institutului de Ştiinţe ale Educaţiei va trebui consolidat. 

La nivel național este necesară și modificarea complexă a legislației (din educație, financiară, a relațiilor de muncă, a administraţiei publice locale etc.) în vederea descentralizării. Un proces reformator de o asemenea amploare va afecta, cu siguranţă, sistemul legislativ, încă tributar concepţiei birocratice şi centraliste. Pentru a evita perturbări majore la nivel național, pe parcursul pilotării și implementării descentralizării (etapizată – v. postarea următoare), este necesară o fază tranzitorie, în care vor funcționa, simultan, două cadre normative: cel nou, pentru școlile și autoritățile locale care trec la noul sistem, și cel vechi, pentru școlile și autoritățile locale care nu funcționează sau nu pot funcționa în noile condiții. Din același motiv, este necesară și o strategie naţională de promovare a modelului de descentralizare. Având structuri reformate, având capacitate instituţională, având şi un cadru legislativ corespunzător, strategia de descentralizare va trebui comunicată și promovată pentru a convinge actorii educaţionali esenţiali de avantajele ei pe termen lung (chiar dacă, pe termen scurt vor apărea, cu siguranță, şi disfuncţii - inarente, de altfel, oricărui proces de învățare individuală și organizațională). 

Pe scurt, descentralizarea prezintă trăsăturile procesului de schimbare (și învățare individuală și instituțională), așa cum a fost el descris de Kurt Levin: 

• ”Dezghețul” sistemelor de autoritate și răspundere la nivel individual și instituțional.
• ”Mișcarea”, schimbarea efectivă a ariilor de autoritate și răspundere, urmată de dezvoltare personală, managerială și de un nou design instituțional.
• ”Reînghețul” – prin implementarea unui nou cadru legislativ, a unor noi proceduri, a noului cadru instituțional și managerial.