Reforma ne-otova (8): riscuri, probleme anticipate, soluții posibile și un ”must do”

Cred că am demonstrat, deja (mai ales în postarea anterioară), că procesului de descentralizare este unul extrem de complex și trebuie negociat consistent, cu toți purtătorii de interese și, pe această bază, pregătit atent – la nivel de conținut, calendar, finanțare etc. Experiențe similare au evidențiat, pe lângă condițiile deja menționate anterior (v. http://deceeducatia.blogspot.ro/2015/01/reforma-ne-otova-6-descentralizarea.html), și o serie de bariere și riscuri specifice, rezultate din situația concretă a sistemului școlar actual. De exemplu:

• Schimbările politice, care pot afecta coerența politicii publice de descentralizare, și lipsa acordului politic în privinţa obiectivelor, etapelor şi conţinutului măsurilor de descentralizare, schimbului de date și formării unitare a personalului cheie.
• Nealocarea resurselor financiare necesare: nu știu de ce, la noi, se consideră că reforma se poate face așa, de la sine, fără bani în plus pentru pregătire, implementare și, mai ales, pentru evaluare. Doar un exemplu: chiar dacă experiența internațională arată că, pentru evaluare, este realistă alocarea a 7-8% din bugetul unei intervenții, la noi, de regulă, sunt alocate pentru evaluare fie foarte puține resurse, fie deloc.
• Reconstruirea inadecvată a cadrului legislativ, ceea ce face dificilă (și chiar imposibilă) realizarea, de către instituţiile implicate, a rolurilor, funcţiilor şi atribuţiilor prevăzute prin strategia de descentralizare. Foarte multe schimbări nu au putut fi realizate pentru că, pur și simplu, existau prevederi legale contrarii. De exemplu, lucrul cu elevii pe grupe temporare la diferite discipline sau predarea în echipă (”team teaching”) nu au putut fi introduse pentru că nu poți plăti două cadre didactice pentru aceeași oră de curs – chiar în condițiile în care ar fi bani în buget.
• Introducerea prea rapidă a descentralizării (fără ca instituţiile implicate şi personalul cheie să aibă capacitatea necesară) și în absența elementelor culturale obligatorii. De exemplu, pot să apară neclarități privind delimitarea ariilor de autoritate şi răspundere ale diferitelor instituții și niveluri de decizie – ceea ce poate duce fie la neacoperirea unor domenii decizionale importante, fie la suprapunerea atribuțiilor mai multor instituții sau niveluri – cu conflictele aferente. În plus, foarte multe schimbări nu s-au finalizat pentru că au continuat, chiar într-un cadru normativ nou, vechile practici întărite de cultura organizațională existentă (după modelul: ”zicem ca ei și facem ca noi”). Tototodată, în unele situații, a început jocul ”cine e șeful” între diversele persoane cu funcții de conducere.
• Lipsa formării personalului cheie privind noul cadru strategic, legislativ și operațional. O altă prejudecată, larg răspândită, este că o schimbare poate fi introdusă prin lege, fără a-i pregăti pe cei afectați, într-un fel sau altul, de respectiva schimbare. În acest sens, trebuie menționată lipsa acută a expertizei necesare în domeniul monitorizării și evaluării. 
• Lipsa sistemelor şi a instrumentelor de planificare, monitorizare şi evaluare – mai ales lipsa / necolectarea datelor relevante şi neutilizarea sistemului de indicatori privind starea sistemului, singurul care ne poate da măsura succesului sau eșecului unei reforme. În prezent, au început să existe date, dar ele nu sunt corelate și, mai ales, nu sunt utilizate în procesul decizional.
• Lipsa de interes a unor persoane / grupuri / instituții cheie pentru dezvoltare profesională, respectiv instituțională, și existența unor probleme de comunicare, promovare și relații publice – de exemplu, inadecvarea mesajelor la nevoile şi interesele instituţionale sau ale purtătorilor de interese.

Negocierea ariilor de autoritate și răspundere, precum și stabilirea clară a procesului și a circuitului decizional trebuie să ducă la răspunsuri concrete la  întrebări legitime, luând în considerare interesele părților interesate, dar și ordinea de prioritate în satisfacerea acestora. Mai jos, oferim câteva exemple (dintr-o listă aproape inepuizabilă) de astfel de întrebări, multe dintre ele incomode (și, din acest motiv, evitate), cu sublinierea faptului că răspunsurile date în alte sisteme școlare sunt foarte diferite. Aceste întrebări, puse în mod repetat, chiar obsesiv, nu au primit răspuns pentru că ating niște aspecte sensibile, care țin de valorile și principiile unei educații de calitate. Decât să recunoști, pe față, că te interesează mai mult stabilitatea pe post a profesorului decât calitatea prestației lui, mai bine te faci că nu auzi întrebările respective. De exemplu:

• Care va fi natura contractului cadrului didactic? Vor mai exista titulari sau suplinitori? Este nevoie de un statut special sau profesorul va fi angajat pe ”dreptul comun” (Codul Muncii)? Cine şi cum va realoca personalul didactic în situaţii de restrângere de activitate? Interesul cui va fi primordial în această realocare: al elevilor din școală sau al cadrului didactic respectiv?
• Cum se va asigura finanţarea curriculum-ului la decizia școlii (cdș), având în vedere faptul că, de exemplu, costul unui “opţional” de educaţie antreprenorială este diferit de cel al unui opţional de TIC, de gospodărie sau de instrument muzical? Acceptăm, pe această bază, inegalități în finanțarea elevilor pentru a oferi ”educație pentru fiecare / pe măsură”? Echitate în finanțarea per capita înseamnă finanțare egală pentru toți sau, dimpotrivă, o finanțare diferențiată, în funcție de nevoi? Cine va defini aceste nevoi? Sau este momentul să găsim un sistem mai bun de finanțare decât cel ”pur” per capita? 
• Care va fi proporţia optimă, pentru fiecare nivel de învăţământ şi pentru fiecare tip de unitate şcolară, între curriculumul nucleu şi cdş? Putem accepta ca școala să facă ce-o taie capul (profesorii să predea disciplinar sau nu, o clasă să aibă 3 discipline în catalog sau 20, să se predea matematica în 6 ore pe săptămână sau numai în una etc.), cu condiția ca rezultatele învățării să fie cele scontate și evaluate? Care este limita libertării curriculare a școlii și, pe cale de consecință, în privința utilizării resursei umane?
• Cine şi cum va realiza încadrarea cu personal a unităţilor şcolare care, din cauza situaţiei concrete (prezenţa unor factori de risc cum ar fi izolarea, sărăcia etc.) şi nu din vina lor, nu vor fi capabile să facă singure acest lucru? Se va asigura o finanțare suplimentară până la nivelul în care salariul va deveni atractiv și va fi ”bătaie” pe postul respectiv? Care va fi libertatea școlii să negocieze salariul profesorilor pornind de la factorii de risc existenți în comunitate sau de la alți factori?
• Cum pot fi motivaţi membrii Consiliului de Administrație (CA) să participe la luarea deciziei? Este pertinentă acordarea unei indemnizaţii? Cum vor fi luate deciziile în cadrul CA? Ce se întâmplă, de exemplu, cu deciziile financiare adoptate cu majoritate de voturi, dar la care reprezentantul primăriei/consiliului local se opune? Poate fi primăria/consiliul local obligat să respecte aceste decizii și să finanțeze o activitate/un program cu care nu a fost de acord?
• Cum vor fi finanțate activitățile extracurriculare care, se pare, au un efect pozitiv asupra participării școlare? Va exista un fond la nivelul școlii? Vor fi finanțate de părinți (cum se întâmplă în alte sisteme)?
• Cum va fi împiedicat un anumit grup de interese să impună o decizie contrară intereselor altor actori? De exemplu, cadrele didactice, care deţin majoritatea în CA, vor putea sau nu să impună un cdş care nu respectă opţiunile părinţilor şi ale comunităţii, dar asigură norme pentru profesorii din școală?
• Care va fi rolul ISJ ? Cum se va realiza inspecţia şcolară în condiţii de descentralizare, în care şcoala nu va depinde de Inspectorat nici financiar și nici în privinţa personalului? În acest context, care va fi relaţia între inspecţia şcolară (realizată de ISJ) şi evaluarea instituţională (realizată de ARACIP)? Mai este nevoie de două instanțe de evaluare externă, sau ele pot fi unificate într-o singură instituție, depolitizată, profesionalizată și independentă față de Minister?

Şirul de întrebări poate continua la nesfârşit, dar numai dezbaterea publică şi pilotarea (obligatorii, în opinia mea) pot găsi cele mai bune răspunsuri.

Având în vedere importanța, complexitatea și caracterul ”delicat” al problematicii, etapizarea implementării este, în opinia mea, absolut necesară. Introducerea managementului descentralizat (cu o perioadă de probă și sub o monitorizare atentă) se va realiza treptat, numai pe măsură ce unităţile şcolare şi autorităţile publice dobândesc capacitatea logistică, instituţională şi competenţele necesare. Toate programele menţionate vor trebui negociate cu toate părţile interesate şi operaţionalizate în vederea implementării. Experienţa altor sisteme de învăţământ a dovedit că o descentralizare grăbită, nepregătită, poate produce efecte “perverse” – de la pierderea coerenţei sistemului, până la accentuarea inechităţilor. Introducere treptată și flexibilă a managementului descentralizat va fi benefică din mai multe motive:

• Va rezolva problema pilotării: dacă, de exemplu, în primul an vor fi selectate doar câteva sute de școli, ele vor putea fi alese ca eșantion pilot reprezentativ. De asemenea, va fi posibilă corectarea din mers a problemelor determinate de diversitatea geografică, culturală şi etnică a mediilor în care funcționează școlile.
• Va fundamenta procesul pe o evaluare atentă a capacității instituționale a școlilor și autorităților locale de a funcționa într-un mediu descentralizat, din punct de vedere tehnic, dar și cultural.  În acest sens, pledăm pentru introducerea noului management descentralizat prin contract tripartit, semnat de școală, autoritatea locală și Minister. 
• Va asigura o alocare treptată a resurselor. Ar fi nerealist să presupunem că vor fi disponibile, imediat, toate resursele necesare pentru descentralizare. În funcție de resursele disponibile (pentru formare și alte măsuri directe – de exemplu, flexibilizarea salarizării - și compensatorii – de exemplu, sprijinirea financiară a școlilor cu rezultate slabe datorate mediului de proveniență a elevilor), va fi stabilit numărul unităților care intră în proiect.
• Va asigura reversibilitatea procesului: școlile care nu pot funcționa în noul context (de exemplu cele care funcționează în comunități care acumulează factorii de risc sau școlile care eșuează în tentativa de îmbunătățire a calității), vor putea să rămână sau, respectiv, să revină în administrația centrală – cel puțin până la îmbunătățirea capacității instituționale sau până la atenuarea influenței factorilor de risc.
• Va facilita monitorizarea și, mai ales, evaluarea procesului. Subliniem, încă o dată, faptul că va fi necesară o evaluare profesionistă, cu o metodologie solidă (încluzând evaluarea contrafactuală de impact, analiza cost-beneficiu etc.). De asemenea, o evaluare atentă de tip formativ va duce la măsuri corective optime, ”în timp real”.
• Va face posibil controlul abuzurilor. În mod cert, vor fi profesori, directori, primari, consilieri loicali, inspectori etc., care vor abuza de autoritatea sporită oferită prin descentralizare, în interes personal (avem destule exemple în acest sens, chiar în condiții de centralizare). Pe de altă parte, însă, persoana potențial abuzivă, fiind mai aproape de ”clienți” și depinzând de ei, va fi mai reticentă în aceste tentative. De aceea, cred că fluturarea amenințării că sporirea autorității decizionale la nivel local îi va transforma, automat, pe toți primarii sau directorii de școli în tirani abuzivi este doar o sperietoare, fenomenul putând fi combătut prin monitorizare atentă și prin asigurarea transparenței reale a procesului decizional, la toate nivelurile. 

În încheiere, cred că a devenit evident faptul că depolitizarea administrației publice (nu numai în educație, dar și în alte domenii sensibile cum ar fi sănătatea, justiția, armata, ordinea publică etc.), a devenit o problemă de viață și de moarte, o problemă de securitate națională: politizarea excesivă a societății are numai efecte negative - economice, sociale, culturale, la nivel identitar etc. Niciun proces de schimbare, care implică profesionalism și competență, nu poate avea loc în condițiile în care lipitorii de afișe și amantele suspușilor ajung la butoane. Politizarea, împreună cu corupția asociată (să nu uităm că filierele corupției se vădesc a fi filiere politice!), au devenit obstacolele majore în calea modernizării societății românești.